简政放权背景下国外航运市场监管经验对我国的借鉴

为获取国外航运市场监管经验，分析国外航运市场两大典型监管模式――美国模式和欧盟模式，从监管机构的职责、监管内容等方面分析监管模式可借鉴内容，从而提出改进我国航运监管模式的建议：加快我国航运市场管理体制的改革；推动我国航运市场立法体系的改革；制定或修订法案时坚持把维护本国航运业整体利益放在首位；加速培育自由竞争市场体制，制定反保护规则，加强对我国航运市场具体行为的规范。

【关键词】 简政放权；航运市场监管；美国模式；欧盟模式；经验

0 引 言

近年来，我国航运市场总体运行良好，但在监管上也出现了一些问题，突出问题是航运联盟涉嫌垄断，部分航线出现负运价，海运附加费繁杂。航运市场是一个国际开放市场，亟需市场监管体系建设和监管能力提升，强化市场监管，构建公平公正的市场。分析国外发达国家航运市场的监管体系、监管法律法规，借鉴发达国家航运市场监管的经验，可为新时期我国航运市场提供可借鉴的经验。

当前航运市场监管主要有两种模式：一是以美国为代表的具有一定干预倾向的政府保护模式（以下简称“美国模式”）；二是以欧盟为代表的倡导自由竞争与内部整合的模式（以下简称“欧盟模式”）。美国模式的监管基本出发点是在国际竞争中设置前置条件，尽可能保护本国承运人，严惩外国政府、商业机构或个人对本国航运业的不利做法；欧盟模式的监管政策则更倾向于不干预，鼓励国际航运市场的自由竞争，在保护欧盟共同利益的前提下，实行较为严格的高度集中监管模式。这两种模式所建立的航运监管体系均包括立法、执法和行政监督管理。

1 美国模式

1.1 监管机构及职责

美国联邦海事委员会（Federal Maritime Council，FMC）是国家对航运业实行调控管制的最主要机构，独立于立法部门、司法部门和行政部门之外，直接向联邦议会报告工作，拥有独立管制权限，接受国会专项预算拨款。FMC的具体职责由一系列航运法明确授权，法律保证其作为执法机构的合法性和权威性。FMC的监管对象是公共承运人、班轮公会、远洋货运代理人、码头经营人、托运人、无船承运人及协会等，监管内容包括经营证书、财政担保、各类协议、运费、不公平竞争及歧视性行为等。

FMC执行程序的启动是基于申请人的起诉或FMC的自身动议，秘书处收到申请件后向总律师办公室提出复审请求。FMC对自己制定的具体程序可以随时暂停、修改、部分或全部取消，只须在联邦公告中公布即可，但一般要经过调查、预审会、听证会、口头辩论和终裁等步骤。

1.2 监管内容

运价管理是FMC对航运管理调控的重要内容，运价报备制度是FMC对航运实行管制的主要模式（我国的《国际集装箱班轮运价备案实施办法》借鉴了FMC的机制）。FMC对来自外国承运人或外国政府的不公平竞争行为予以查处和制裁，其对外功能显著，具有以下特征：（1）承运人不必向FMC报备运价，改由私营服务系统或承运人网上登记系统进行公布，发布格式由FMC具体制定；FMC有权对承运人运价进行监督，承运人上调或取消运价必须提前通知。（2）取消了“ME-TOO”条款，承运人不必公布运费、服务承诺等，服务合同的保密性得到加强，但服务合同仍须向FMC申报，必须公布货种、货量、合同期限、起始港和目的港范围。（3）服务合同的当事人范围有所扩大。（4）增加了对班轮公会的限制和约束，相应扩大公会成员的独立性。（5）FMC有更大权力来决定商品是否可豁免登记公布。

FMC监管作用如下：（1）公开登记运价本使公众更容易、更方便地了解各船公司的运价，降低了货运中介人的作用；（2）服务合同秘密化及公会对其成员行为制约的减弱及“ME-TOO”条款的取消，对承运人来说是种补偿，可更多地利用服务合同的形式开展业务；（3）承运人集团与内陆承运人可商谈费率和服务合同，同时必须接受反垄断法约束；（4）受控承运人受到更多的歧视而处于不利地位。

2 欧盟模式

2.1 监管（立法）机构及职能

從政策与法规制定方面看，欧盟委员会与欧洲法院对于欧盟航运政策与法规的制定、实施及执行具有非常重要的作用；从界河管理方面看，监管机构是莱茵河航运中央委员会。以上机构职能如下：

（1）欧盟委员会 欧盟委员会是欧盟航运政策与法规的制定者和主要执行者。欧盟部长理事会通过立法前需要得到欧盟委员会提议，同时欧盟委员会有责任保证各项政策和二级立法得到切实贯彻实施，并有处罚权。欧盟委员会下设若干总局专门负责各领域政策、法规的制定和执行。

（2）欧洲法院 欧洲法院以其判例法对欧盟航运法律制度的形成与发展发挥着不可忽视的促进作用。

（3）莱茵河航运中央委员会 莱茵河是欧洲最重要、最频繁的航道。莱茵河网络内的完全自由化和内河航运市场管理方面制度的完善对整个欧洲内河航运发展的作用明显。莱茵河航运中央委员会是主管欧洲莱茵河相关事务的协调管理机构，属于非政府间组织，其最高决策机构是各国部长参加的全体会议。莱茵河航运中央委员会制定了大量的规范性文件和技术标准。

2.2 监管内容

《欧盟条约》是欧盟法律中规范航运业的一级立法规范，具有最高法律效力，其中的74―84条款涉及航运监管政策。《欧盟条约》的基本原则也同样适用于海运业，如竞争规则、国家资助规则、非国籍歧视原则等，对欧盟航运市场监管非常有效。欧盟部长理事会和欧盟委员会根据《欧盟条约》原则制定法规、指令和决定。

欧盟航运监管法律主要涉及自由提供海运服务的相关政策与法律、竞争规则的相关政策与法规、对外航运关系方面的政策与法规等3个领域，各自作用如下：（1）在自由提供海运服务的相关政策与法律领域，有《954/79规则》《4055/86规则》《3577/92规则》等，就自由竞争原则、法规协调与冲突、海洋运输贸易、沿海运输权等具体监管问题进行规定与法律解释。（2）在竞争规则的相关政策与法规领域，有《4056/86规则》《4057/86规则》《4058/86规则》等，对自由贸易竞争实施细则、不公平竞争行为、反倾销调查、欧共体远洋运输货物等内容进行规定与法律解释。（3）在内河航运监管法规领域，有《欧共体理事会（EEC）1017/68规则》，从实体和程序方面对内河水运不正当竞争行为进行规定。endprint

3 经验借鉴及建议

3.1 顶层设计方面

3.1.1 加快我国航运市场管理体制的改革

建议在交通运输部内设立专门的、全国统一的执法机构，由该机构统一管理承运人、托运人、货代、船代，甚至码头经营人等，管理运价、提单、合同协议申报登记等，并具备一定的准司法权，对各种搅乱我国航运市场正常运作秩序的行为实行集中管理和有效监督。为保障该机构的权威性和公正性，全国人大应赋予其特别立法权，对全国范围内所有航运市场监管问题进行立法。

3.1.2 推动我国航运市场立法体系的改革

我国航运市场管理的根本大法应是《航运法》，应尽早颁布。航运市场监管思路应从弱化市场准入的控制转向强化进入市场后主体行为的监督和违法处罚的力度；航运立法应与我国已有的可适用于航运市场规范管理的一般法律协调，避免法律交叉和漏洞；加强程序法的制定，提高法律的可操作性和实效性（FMC虽人员有限，但每年处理案件很多，其重要原因就是有一套详细的法律程序作为支撑）；我国航运立法应对执法的基本程序及对执法监督机构的监督机制给予原则性的规范。

3.2 技术操作层面

3.2.1 制定或修订法案时要坚持把维护本国航运业整体利益放在首位

虽然欧盟一贯积极倡导自由、开放的国际海运政策，但这并不影响其将维护整体利益放在首位。欧盟的航运业在发展变革过程中，始终把维护欧盟共同利益放在首位，既强调在欧盟各成员国之间实现自由航运，维护自由竞争规则，又一致对外着力于反不正当竞争调查，如提高技术壁垒、升级环境保护标准、反对滥用市场优势地位等。

3.2.2 加速培育自由竞争市场体制，制定反保护规则

无论是美国还是欧盟，均已具备较为完善的法律体系，制定了独具特色的竞争规则与程序。我国除了要对航运企业内部进行体制机制改革外，更应致力于规范外部市场竞争规则，嚴格规避不正当竞争，坚决抵制垄断行为，促进合理、公平竞争市场的培育。为改变处于被他国反倾销调查的被动地位，加紧对国外发达航运市场监管法律体系的研究与判断，在我国相关航运政策与法规中也应制定一些有针对性的反保护条款，打破其垄断市场规则的局面。

3.2.3 加强对我国航运市场具体行为的规范

建议既允许具有垄断性质的班轮公会存在和发展，又要对其有所制约。

（1）在调整垄断行为方面，目前国际上有加强对航运业垄断力量进行限制的趋势。美国1998年航运改革法、欧盟竞争法理事会等都将反垄断引入海运业，并有逐步加强限制的趋势。

（2）在调整除垄断之外的限制竞争行为方面，主要对承运人滥用优势或联合损害竞争对手利益的行为进行规范。

（3）在调整不正当竞争行为方面，可针对班轮公会或承运人集团及单独承运人直接或间接非法行为进行限制和约束。

除加强对我国承运人在国内航运市场行为的监管外，还应保护我国承运人在他国航运市场享有公平的竞争权利。